袁世凯
辛亥年(1911年)年初，清政府颁布上谕，准度支部大臣载泽所奏，严令广东各项赌博全面禁止，广州城里关于禁或不禁的争议风潮随之平息。
1911年4月29日，清华学堂在北京城北郊的清华园正式开学，兼管学部和外务部的军机大臣那桐为清华学堂题写了校名。我们今天看到的清华学堂大楼大门外，正额“清华学堂”四字即为那桐手书。清华学堂初创时就提出“以进德修业、自强不息为教育之方针”。学堂经费的来源得力于中国驻美公使梁晟的外交努力，他就庚子赔款与美国政府反复交涉，最后达成“退款办学”的协议。
同年10月4日，禁卫军官傅侗、海军部参谋官严复共同编定了大清帝国国乐《巩金瓯》，实为中国历史上第一首真正意义上的国歌。歌词为：
巩金瓯，承天帱，民物欣凫藻，喜同胞，清时幸遭。真熙嗥，帝国苍穹保。天高高，海滔滔。
在读书声和国乐声回荡的同时，整个帝国已陷入到四面危机之中。
就在清华学堂开学的前两天，在中国南方的广州城，黄兴率120余名敢死队员直扑两广总督署，发动了同盟会的第十次武装起义——“黄花岗起义”，起义虽遭水师提督李准的迅速镇压，但两广总督署被焚毁。事败后黄兴负伤逃回香港，72具同盟会会员的遗骸由潘达微等出面收葬。
毗邻的俄国也不太平。
1911年9月14日晚上，两声枪响打断了基辅歌剧院内盛大的演出。惊恐声平息之后，人们发现内阁总理斯托雷平倒在血泊中，这一切就发生沙皇尼古拉二世的视野之内。凶手是一名社会党人。斯托雷平自5年前任总理以来，以不妥协、不留情面的作风著称。不久前，由于第二届俄国“杜马”否决了他的允许农奴充分享有财产权的改革提案，他随即解散了“杜马”。
俄国政府也处于动荡之中，但俄国的对华侵略政策却没有因斯托雷平总理被刺而变化。代理外交大臣尼拉托夫诋毁中国政府在蒙古进行的军事和行政改革，指责中国政府在外蒙古推行的新政措施是敌视俄国的行为。(《帝国主义时代国际关系》第2辑，第18卷上册，第329号文件。并且试图在军事上大加干涉。)
在辛亥革命一触即发之时，俄国人看到清朝中央政府忙于处理内乱，无暇顾忌边疆事务，煽动被它收买的外蒙封建领主和活佛，酝酿叛乱。
1911年10月18日，外蒙叛乱集团在沙俄支持下宣布“独立”。清政府驻库伦办事大臣三多向蒙古诸王公陈述利害，试图劝慰安抚：“如以本大臣办事不洽蒙情，宁将予一人置诸锋刃，不可受人愚弄，将蒙古送于他人之手。抑或不愿内地官吏管辖，如欲改为自治，本大臣立刻即为电奏请旨，但不可倡言独立。”（梁鹤年：《库伦独立始末记》，见陈篆：《蒙事随笔》，第161页）。但办事大臣三多的斡旋努力未能奏效。
1912年1月，在清王朝覆亡的前夕，清政府驻乌里雅苏台将军奎芳等被分裂势力告知：限“于七日内将仓库、银、缎、军装等项，一律交蒙参赞接收，自备资斧回籍”。 （《定边左副将军兼乌里雅苏台将军奎芳、参赞大臣荣恩致内阁电》，《辛亥革命》第7册，第303～304页。）奎芳拒不答应，但清政府已无法抽出兵力支援它的边臣。一个月后，清王朝崩溃。到1912年5月，蒙古“独立军”已达5000余人，在沙俄支持下进攻科布多。中国中央政府驻新疆军队曾奉命东援，但大势已去，1912年8月6日，外蒙古全境失陷。
1911年的5月18日，在透露出几丝微弱曙光的北京城，在边疆告急、内乱纷扰中清政府按照调整后的预备立宪清单宣布：裁撤旧设之内阁，军机处，会议政务处，按照君主立宪之制组织责任内阁。
阁员包括总理大臣奕劻，协理大臣徐世昌、那桐，外务大臣梁敦彦，民政大臣善耆，度支大臣载泽，学务大臣唐景崇，陆军大臣荫昌，海军大臣载洵，司法大臣绍昌，农工商大臣溥伦，邮传大臣盛宣怀，理藩大臣寿耆。
同时上谕规定“国务大臣辅弼皇帝担负责任”，内阁总理大臣就所管事务，“对于各省长官及各藩属长官，得发训示”，“监督指挥各省长官及各藩属长官”，“除国务大臣外，凡例应奏事人员，于国务有所陈奏者，由国务大臣代奏”。强调内阁对皇帝负责，加强了以内阁为首的中央集权，完全削去各省督抚直接上奏和入对的权力，使各省从属于内阁。但内阁在行政、法律、财政诸多方面又受到资政院的制约，中央权力的中心由皇帝开始移向内阁。
这次政体的变化其实是中国行政史上的重大转折。
但当时的舆论反响却并不一致。众多立宪派人士认为在内阁成员13人中，皇族多达5人(另说7人)，指责其为“皇族内阁”，他们援引英国皇族不能担任内阁成员的范例，力主解散此内阁，要求重新组建内阁。资政院也立即就此事进行了院内外活动。
如果具体从内阁成员的政治倾向来看，奕劻内阁也已经不是旧式内阁。奕劻本人历任总理各国事务衙门大臣、外务部总理大臣、首席军机大臣，极力主张三权分立的政体改革原则，在他首席设计的官制改革方案中，明确立法权属议会。（《清末筹备立宪档案史料》上册，第463～464页，中华书局，1979年版。）
载泽无论在海外华人还是在国内立宪派中间都有强大的舆论支持。
民政大臣善耆是权贵出身的大臣中最为开明者，还有海军大臣载洵，二人都与梁启超等海外立宪派人士有深层次的接触和合作。溥伦自1907年来历任资政院总裁，凡事主张“先交资政院参议”谈论，与度支部大臣载泽等经常发生争论。他们之间的争端已经不是单纯的个人权力之争，更重要的意义在于行政机构同资政院已发生了实际上的相互牵制作用。（参见《民立报》1910年11月17日， 《论资总知难告退》；12月10日，《伦泽之战》。）
司法大臣绍昌在就任阁员之前身体力行推行司法制度的改革，近代性质的法律文件《大清刑事诉讼律草案》、《大清民事诉讼律草案》、《大清民律草案》都在他的任内得以起草或颁布，这些法律文本对此后民国的法律制定产生了重大影响。他的幕僚中有大量的留美或留日法政人员，并主张在县、府、省设立各级审判厅，各级检察厅则接受法部领属和监督。（参见肖永清主编：《中国法制史教程》，第244～245页，光明日报出版社，1987年版。）
而主管少数民族事务的理藩大臣寿耆则为蒙古族人。
这一内阁的人员组成，主要体现了摄政王的意志。而摄政王之所以不顾反动派的声音组建这样的内阁，是出于两方面的考虑：一、这样的内阁并不违背清政府所承诺的立宪清单规定。他把这个内阁认定为过渡性内阁，按预备清单步骤，两年后的1913年将正式召开国会，届时选举产生正式责任内阁；二、这些有见识的权贵可以为他所倚重，至少比袁世凯要让他感到放心。
但是舆情和时局已经不再给清王朝机会。
随着保路运动的升级，武昌起义爆发，清政府力量在湖北极为空虚，新军在2天之内就控制了武汉三镇。清政府急派陆军大臣荫昌率精锐部队北洋新军赶往湖北镇压革命党人，令海军提督萨镇冰率领海军舰只前往助攻。虽然从军事装备上讲南方新军远远逊于北洋新军，但这位刚从德国考察军事回来的将军却没办法很好地完成这次军事任务。在北洋军队中，自统制以下的各级军官都是袁世凯一手提拔的，荫昌没办法立即建立起自己的领导权威。既然无法彻底地更换军队不服从命令的中下层军官，“其对于集团上层的局部人事调整也就变得毫无意义了。”（郭剑林主编：《北洋政府简史》，第63页，天津古籍出版社，2000年版。）
“皇族内阁”总理大臣奕劻、协理大臣那桐首先出来力荐袁世凯，认为朝廷应该立即请袁出山，改变目前的困局“非袁莫属”。那桐甚至以辞职来要求朝廷同意请袁出山，奕劻则拒绝上朝。
另一名内阁协理大臣徐世昌更是相信袁世凯具有力挽狂澜的能力，他赶到彰德面见了袁世凯。作为袁的老部下，他们的政见一拍即合，认为在当下应该当机立断，立即召开国会争取民众的支持，组织更具西方色彩的责任内阁，在政治上宽容武昌起义的参与者，解除党禁，袁世凯表明自己可以出山但不能任最高层的摆布。他害怕再一次遭到用完即弃的命运，提出中央政府需授予自己军队全权。徐世昌回京后立即将这些意见转告摄政王载沣。
除了中央政府的奕劻、徐世昌、那桐等，地方督抚中的两江总督张人骏、直隶总督陈夔龙、云贵总督李经羲等也屡次对摄政王施压。李经羲致电张人骏，希望他以大局为重，举荐袁世凯，电称：“举项城督兵，召北援赴难，公宜言之，勿引嫌。”同一天，陈夔龙致电责任内阁，明确要求调回湖北前线的荫昌，改由袁世凯“一手经理”前敌剿抚事宜。
袁世凯的更多政治追随者们也要求启用袁世凯，宣称：如不用袁世凯，指日可亡；如用袁世凯，或可不亡。至此，处理局势必用袁世凯的强大舆论已经形成。
事实上，袁世凯的地位和身份确实使其具有皇族亲贵们所没有的优势，他能够做到上下通达，对国际国内局势有较为准确地把握。他认识到武昌起义虽然从表面上看是一个军队的军事政变，但是实质上是在进行一次政治革命，要处理此次事变，只凭借武力是不可行的，还应重视从政治上解决。
早在6月份，张謇偕刘厚生从江苏赴京途中，即专程赴河南彰德洹上村拜访袁世凯，其目的是与其交换当前时局的意见并鼓动袁世凯出山，二人实际上在这次的会谈中订立了政治同盟。袁世凯对张謇表示：“有朝一日，蒙皇上天恩，命世凯出山，我一切遵从民意而行。也就是遵从你的意旨而行。但我要求您，必须在各方面，把我的诚意告诉他们，并且要求您同我合作。”此为清末历史上著名的“洹上会晤”。
张謇对这次面谈结果也表示满意，他对随从说：“慰亭毕竟不错，不枉老夫此行也。”
东交民巷使馆区也传出“非袁出来不能收拾大局”的声音。
“西方记者莫里循在与友人谈到这一时期的中国政局时断言：袁世凯是皇室的惟一希望，在中国有好声誉，在外国有好名声，是惟一可以从动乱中恢复秩序的人。同期的《泰晤士报》直接刊文，公开提出要清廷召回袁世凯，而且声称：只有他，才是能够挽救时局的惟一人物。辛亥革命前夕，清皇室载涛、载洵等人赴欧洲考察，曾受到欧洲帝国主义列强的一致责问：中国至今奈何不用袁世凯？在列强的心目中，处于‘世界最伟大的政治家之列’的袁世凯不但关系着中国政局的稳定，而且这种稳定也关系着他们各自在中国和远东地区的利益。”（郭剑林主编：《北洋政府简史》，第74页，天津古籍出版社，2000年版。）
更为重要的是，袁世凯退隐彰德3年间，有相当一批的革命党人对他产生了好感：“时留东学生之归国者，必绕道谒袁……其私邸中谈宴游观，无不座客常满”，甚至还“谊若父子”。（郭剑林主编：《北洋政府简史》，第64页，天津古籍出版社，2000年版。）
这些就决定了在接下来的南北谈判期间，不仅是立宪派人士对袁世凯寄予厚望，甚至很大一部分呼声就来自于革命党人的内部。
1911年10月14日、27日及11月1日摄政王三下谕旨起用袁世凯，袁一番推诿之后，于11月13日赴京上任。袁世凯的犹豫不决不仅仅是出于一代权臣的老谋深算，也有他的现实顾虑。
对于如何应对武昌起义，清政府内部的意见并不统一。
盛宣怀认为：“武汉地据中心，乱事一日不定，恐他省望风响应，糜烂更不堪设想；即兵力、财力亦将无可分布，外人生心，尤属可虑。故大军急援汉口，再复武昌，则各省便可无事。安危大局，决于迟速之间。惟自来用兵，未有统帅畏缩不前而能使将士用命者也。为今之计：一在催荫昌进兵；一在命袁世凯赴鄂。”（陈旭麓等：《辛亥革命前后》《盛宣怀档案资料选辑之一》，第216页，上海人民出版社，1979年版。）除盛宣怀之外，翰林院侍读景润、给事中高润生等人也持速战之意。
张人骏则致电摄政王，主张多方策应，徐图之，待到战机来临，以围歼。
袁世凯是在争议之中赴任的。在袁世凯的新任头衔中，特别被加上了“督办剿抚事宜”几字，而当初清政府下达给荫昌的任务却只有“剿办”。“剿办”改为“剿抚”，实质上表明了清政府对湖北新军采取的攻势策略发生了改变。这与袁世凯对时局的看法是吻合的。
自10月18日开始，双方在汉口、汉阳展开激战。汉口旧称夏口，此次战役被称为“阳夏战争”。起初，革命军以逸待劳，占有优势，两天内就占领了大智门火车站和刘家庙，造成以三道桥为界的南北大峙局面。
从10月26日起，清政府陆、海军发动前后夹攻，湖北新军被迫退至市区。10月29日，冯国璋领袁世凯之命到达汉口督军，下令纵火焚烧汉口，试图用“火功”逼退湖北新军。
11月1日，汉口被攻陷，湖北军退保汉阳。11月3日，湖北新军首领黎元洪登坛拜黄兴为战时总司令，黄即日赴汉阳指挥作战。11月16日，黄兴率军反攻汉口，经激战，湖北新军伤亡惨重，次日仍退回汉阳。11月22日以后，两军在三眼桥展开新一轮激战，湖北新军溃败。11月27日，湖北新军被迫撤离汉阳，当晚，黄兴乘船离开湖北。
局势的发展在此时已经超过了袁世凯的料想。在这样一个骤变的时代，谁都不能确切地预测未来会发生什么，或者不会发生什么。在1911年10月末，湖南、陕西、山西、云南、江西等省都先后宣布脱离北京。
更重要的是，面对局势的不可知性，袁世凯内心产生了矛盾，“他为摄政王所不喜和惧怕，而革命党也同样有理由反对这个反革命的改良派。如果他镇压革命成功，他的报酬也许是又一次贬逐。反之，如果他对叛军用了兵而又失败，他也不会得到革命党人的怜悯。”（(美)拉尔夫·鲍威尔：《1895—1912年中国军事力量的兴起》，第186页，中华书局，1978年版。）
湖北新军起义之初，杨度就曾对袁世凯说过这样的话：“乱事一平，袁公有性命之忧。”袁世凯当时怫然说道：“余不能为革命党！余子孙亦不愿其为革命党！”然而，袁世凯不可能没有预感到局势恶化的趋势。
1911年10月30日，袁世凯离京南下时，他的幕僚王锡彤仍旧提醒他：“凡事留有余地步”，“袁公颔之”。由此可知他的思想已经有了变化。外加各省独立风潮风起云涌，甚至连“袁宅两女教习皆告假以去，参预革命”，袁世凯不得不对前景重作打算。
由此可以探知，袁世凯当初之所以推辞不前，除了有向摄政王索要更大的权力意图之外，还可能有自己的另一番顾虑。
而在阳夏战役前后，在北京近旁的直隶省境内，有两支中央政府军发生了哗变。
一支是驻守石家庄的新军第六镇，统制是吴禄贞，他18岁时由张之洞保荐到日本学习，是日本为中方开办的陆军士官学校第一期毕业生。他在那里结识了孙中山，并参加了同盟会。回国后，吴禄贞以过人的才干博得了许多朝廷政要的赏识。北洋第六镇原任统制为段祺瑞，1910年段祺瑞升署江北提督，位置空缺，摄政王试图利用日本士官派来抵制袁世凯势力，吴禄贞很快获任第六镇统制。
摄政王在事件之前已对新军第六镇的动向产生了怀疑，下令停止第六镇参加一次大型的军事演习——秋平秋操。
兵变的另一支部队是参加秋平会操后留驻滦州的新军第二十镇。张绍曾与其部下伍祥桢、蓝天蔚等是该镇的领导力量。他们在10月份“电请进兵南苑”，还截留了派往南方的军火辎重。
1911年10月19日，吴禄贞又致电资政院，“采用英国立宪主义”提出了十二条政纲。
袁世凯则提出召开国会，组织责任内阁，以安抚兵变，收拢民心。资政院也向摄政王施加压力，总裁世续代表议员们提出解散现有内阁，另组新内阁。
在众多方面的压力之下，1911年10月30日，摄政王载沣下“罪己诏”，检讨多年来的政策失误。
紧接着，内阁总理大臣奕劻、协理大臣那桐、徐世昌主动提出辞职，载泽等主要的皇族国务大臣也提交辞呈。同日，清廷发布上谕，批准了内阁总辞职，并宣布“袁世凯著授为内阁总理大臣，该大臣现已前赴湖北督师，著将应办各事略为布置，即行来京组织完全内阁，迅即筹划改良政治一切适宜”。（《清末筹备立宪档案史料》上册，第96页，中华书局，1979年版。）
1911年11月1日，帝国政府宣布解散皇族内阁，任命袁世凯为内阁总理大臣，要他赶快从前线回京，筹组新责任内阁。
至于最高军事职位——陆海军大元帅，本由摄政王代宣统皇帝行使，在其去职之后，则由内阁下辖的陆军部、海军部、军咨府管理。约万人的禁卫军，原本由贝勒载涛统帅，载沣去职后，载涛也提出辞呈，内阁“派冯国璋充禁卫军总统官”，并要求“贝勒载涛等须妥为交待，再行离任”。（《清实录》第60册，(附)《宣统政要》，第1126页，中华书局，1987年版。）
第二天，起草宪法的权力正式由钦派大臣转移至资政院。资政院起草宪法也不再依据有利于君主集权的《钦定宪法大纲》，而是以十二条政纲为蓝本，并且提前电询了各省咨议局。新的宪法大纲在资政院拟就完毕，称为《宪法重要信条》，共十九条，又称《十九信条》。
与《钦定宪法大纲》相比，《十九信条》对于皇帝的权力作了更进一步的限制，大清帝国皇帝已经成为立宪政体下的“虚君”：
第一条大清帝国之皇统万世不易。
第二条皇帝神圣不可侵犯。
第三条皇帝之权，以宪法所规定者为限。
第四条皇帝继承之顺序，于宪法规定之。
第五条宪法由资政院起草议决，皇帝颁布之。
第六条宪法改正提案之权属于国会。
第七条上院议院，由国民于法定特别资格中公选之。
第八条总理大臣，由国会公选，皇帝任命之；其他国务大臣，由总理大臣推举，皇帝任命之；皇族不得为总理大臣、其他国务大臣并各省行政长官。
第九条总理大臣受国会之弹劾，非解散国会即内阁总理辞职，但一次内阁不得为两次国会之解散。
第十条皇帝直接统率海陆军，但对内使用时，须依国会议决之特别条件。
第十一条不得以命令代法律，除紧急命令之外，以执行法律及法律所委任者为限。
第十二条国际条约，非经国会之议决，不得缔结；但宣战、媾和不在国会开会期内者，由国会追认之。
第十三条官制、官规，以法律定之。
第十四条本年度之预算，未经国会议决，不得适用前年度预算；又预算案内规定之岁出，预算案所无者，不得为非常财政之处分。
第十五条皇室经费之制定及增减，依国会之议决。
第十六条皇室大典不得与宪法相抵触。
第十七条国务裁判机关，由两院组织之。
第十八条国会之议决事项，皇帝颁布之。
第十九条以上第八、第九、第十、第十一、第十二、第十三、第十四、第十五及第十八各条，国会未开以前，资政院适用之。
从上面的条文中我们可以看到，皇帝的权力必须“以宪法规定为限”，重大的决策必须由国会作出，皇帝只是象征性地发布，甚至连皇室的经费和典礼都需国会讨论并不得与宪法相抵触，皇权的神秘感被彻底消除。
杨幼炯在《近代中国立法史》认为它是“我国历史上之第一次宪法也”，陈茹玄在《中国宪法史》中评论说：“《十九信条》深得英宪之精神，以代议机关为全国政治之中枢，苟其施行，民治之功可期，独借其出之太晚耳。倘能早十年宣布实行，清柞或因以不斩，未可知也！”
信条第八条专为责任内阁的组成而设：“总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣，由总理大臣推举，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官。”（《清末筹备立宪档案资料》上册，第103页，中华书局，1979年版。）
清政府任命袁世凯为内阁总理大臣之后，资政院为维护《宪法重要信条》的尊严，提出这样的做法违宪，政府即收回成命，等候资政院的选举结果。随后于11月8日在资政院以无记名投票的方式公举总理大臣，袁世凯得票最多。根据这一结果，清政府以皇帝的名义又一次发表任命上谕。虽然两次的结果相同，但是第二次任命的出台完全是遵守宪法程序，程序的公正是现代社会得以公正运行的重要政治原则。这一事件在中国宪法史、政治史乃至整个社会历史中都具有巨大的意义，但是由于《十九信条》颁布几个月后，清朝就灭亡了，这一重大事件也就被后人所忽视了。
为了确定《宪法重要信条》的地位，扩大其社会影响，经资政院议员及兼署海军大臣谭学衡领衔的90多名官员的敦促，摄政王代替年幼的宣统皇帝，在太庙宣誓皇室遵守信条。
由此可见，危机时代选举产生的袁世凯内阁其实是中国历史上第一届真正意义上的责任内阁。在清末的政坛上形成了“大政施行，出资内阁，朝命必待副署而行”的近代化政治局面。
这种英国式的内阁完全是中央政府的行政中枢，君主处于虚君的地位，统而不治，在行政上不干涉也没有任何否决权，但是其象征性的元首地位，有利于完成单纯的中央行政不能完成的使命，比如维持领土的完整等。内阁拥有对朝命的副署权，这是君主立宪制下用内阁限制君权，并使内阁承担责任的重要举措。由君主名义颁布的法律，发出的敕令及有关各项国务的圣旨，须内阁副署，方能生效。
再者就是大量减少了“入对具奏”事项。“入对”的意思是大臣进宫回答君主的有关咨询，当面得到君主的指示。“具奏”指大臣就有关政务写成奏章形式递交君主裁定。后来，袁世凯内阁提出了大量的裁撤“入对具奏”的清单，提出“除照内阁官制召见国务大臣外，其余召见官员，均暂停止”批准，这就进一步剥夺了君主干涉行政事务的权力。
1911年11月13日，袁世凯抵达北京，16日组织新内阁，以梁郭彦为外务大臣，赵秉钧为民政大臣，严修为度支大臣，唐景崇为学务大臣，王士珍为陆军大臣，萨镇冰为海军大臣，沈家本为司法大臣，张謇为农工商大臣，杨士琦为邮传部大臣，达寿为理藩大臣。并以胡惟德、乌珍、陈锦涛、杨度、田文烈、谭学衡、梁启超、熙彦、梁加浩、荣勋分任各部副臣。
内阁成员中没有皇室成员，但是并没有排斥满人。
这样，摄政王的历史使命完全终结，再加上新内阁的施压，1911年12月6日，隆裕太后降旨，准载沣退监国摄政王之位，上缴摄政王印章，仍以醇亲王名义退归府邸，不再允许干政。并且要求其他王公贵族“恪守家法，束身自爱”。（《清实录》第60册，(附)《宣统政要》，第1222页。）
如果只把摄政王的去职单单看成是袁世凯对其政治角逐的个人胜利，就太低估了这一历史事件的历史意义，这时皇室力量实质上已完全退出中国政治历史的决策舞台，内阁头上的“太上皇”不复存在，有利于内阁行政效率的提高。
因袁世凯内阁已经成立，清廷宣布“嗣后所降圣旨，凡关于某部事项，即着该国务大臣随同总理大臣署名。”（《清实录》，第60册，(附)《宣统政要》，第1196页。）