对于秦始皇以及他所代表的秦朝的评价，历来多有争议。有人说他是天下第一暴君，有人说他是开创了中国政治史的新纪元的伟大的帝王。

有意思的是，对于秦始皇给予肯定的评价的人，往往在历史上也是多有争议的人。比如明代的李贽在他的名著《藏书》中,，就有“始皇帝，自是千古一帝也”的说法。李贽的言论曾经震动了当时的思想界。可是世人和后人对他的评价却褒贬不一，有完全对立的意见。秦始皇的功劳最主要的，就是实现了统一。

1、大一统与天下一家理念的实现

回顾春秋战国时期列强竞胜的历史，对于历史影响比较大的国家，多位于文明程度处于后起地位的中原外围地区。这些国家的迅速崛起对于具有悠久的文明传统的“中原”即黄河中游地区，形成了强烈的冲击。对于这一历史文化现象，《荀子·王霸》中已经有所评论，荀子说：“故齐桓、晋文、楚庄、 吴阖闾、越勾践，是皆僻陋之国也，威动天下，强殆中国”。就是说,“五霸”虽然都崛起在文明进程原本相对落后的僻陋地方，却能够以新兴的文化强势影响天下，震动中原。

在战国晚期，七雄之中，以齐、楚、赵、秦最强，到了前3世纪的后期，则秦国的军威已经势不可挡。在这一时期，强国的军事政治实践已经和“大一统”的理论联系了起来。

战国形势图

“大一统”理想的提出，是以华夏文明的突出进步和我们民族文化共同体的初步形成作为历史基础的。以“天下”作为管理的对象，表明事实上“大一统”的意识已经深入到法家理论的核心之中。

“天下”的说法最早见于《尚书·大禹谟》，这就是所谓“奄有四海，为天下君”。可见“天下”的观念开始就是和“大一统”的观念相联系的。应当看到，这一观念，显然不是单纯的地理观念，也不是单纯的文化观念，而是一种政治观念。

秦国就是以强大的军事力量为基础,通过严酷的战争形式，靠着打了无数胜仗，才一一击灭六国建立了第一个高度集权的专制主义帝国，实现了“大一统”的政治局面的。

按照《史记·秦始皇本纪》中李斯等人赞美秦始皇的说法即：“今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。”所谓“海内为郡县，法令由一统”的大一统的局面，是通过“兴义兵”的战争过程实现的。儒学虽然早就提出了“大一统”的理想，但是却好像并没有能够真正找到实践“大一统”的正确道路。战国时期以法家为主的诸家学派的共同努力，使“大一统”终于成为一种政治现实。

“大一统”的理想当时为社会大多数人所共同向往。秦国实现“大一统”的战争过程，与历史进步的方向是一致的。

秦王朝是中国历史上第一个“大一统”的专制主义政权。秦王朝的建立，是以当时社会普遍要求统一的文化倾向作为重要背景的。秦的统一，是中国历史上的一件大事，也是世界历史上的一件大事。

李贽

李贽在《史纲评要》卷四曾经有这样的评论：“始皇出世，李斯相之,天崩地坼，掀翻一个世界。是圣是魔，未可轻议。”秦王朝的建立，使得中国历史上第一次真正实现了统一。对于始皇、李斯们的政治表演，有“是圣是魔”的不同的历史认识，但是秦的统一推进中国历史进入了一个新的阶段的事实，是大家都公认的。

天下既已一统，如何对政治渊源有别、经济水准悬殊、文化传统各异、民俗风格不一的各地区实现有效的管理，秦王朝上层集团经过多次郑重的讨论，做出了正确的决策。

2、秦始皇治理天下的能力

秦始皇管理天下，表现出非同寻常的勤政的风格。他在统一战争进行期间，就曾经有三次远程出巡。翦灭六国、平定天下后，又曾经五次巡行各地。在灭齐之后的第二年，秦始皇就驱车出巡，帝车隆隆，在千里长途扬起了滚滚烟尘。《史记·秦始皇本纪》记载：“二十七年，始皇巡陇西、北地，出鸡头山，过回中。”鸡头出在今六盘山一带。回中，在今陕西陇县西北。帝车的轨迹，可能已经西至于今甘肃临洮。同年，秦始皇开始“治驰道”。驰道工程虽然主要服务于帝王出行，但是对于秦汉，交通网络的构成也具有重要的作用。

秦始皇又派将军蒙恬发兵三十万北击匈奴，夺取了今河套地区的所谓“河南地”。次年，也就是秦始皇三十三年（前214年），又在西北地区对匈奴用兵，成功地将匈奴势力逐出即今陕西、内蒙古交界地区直至阴山一带，在当地置四十四县，沿河修筑城塞。又派蒙恬北渡河夺取了高阙（今内蒙古杭锦后旗东北）等军事要地，修筑亭障以防御草原游牧民族的侵扰。并且从内地移民以充实边县。

秦始皇三十四年（前213年），又调发工役人员修筑长城。可以推知,秦始皇经营北边的一系列重大决策，是在他出巡亲历北边之后形成的。很显然重要的区域政策的制定，是以他亲自对当地的实地考察为基础的。

秦始皇

对于秦始皇的巡游，也可以从巡视天下，以便于治理天下的角度来说。《史记·秦始皇本纪》有“东抚东土，以省卒士”的词语，但是，秦始皇不避霜露，辛苦出行的目的，并不仅仅是祷祠各地名山诸神以求长生，也不仅仅是亲自慰抚镇守东方的秦军卒士。琅邪刻石文字中可以看到的所谓“皇帝之明，临察四方”,“皇帝之德，存定四极”，其实也透露出秦始皇在当时的交通条件下，风尘仆仆，往来于东海北边的动机，有通过这种交通实践了解天下四方的文化风貌，从而巩固和完善秦王朝政治统治的因素。

秦始皇每天“以衡石量书”，确定阅览一百二十斤文书的日夜定额，不完成定额不能休息。秦始皇通过琅邪刻石自称“皇帝之功勤劳本事”，“忧恤黔首，朝夕不懈”这样的言辞可能是大体符合事实的。

在这种勤政作风的另一面是绝对的独裁专断，“天下之事，无小大皆决于上”。当时人对于他于是有“贪于权势”的批评。皇帝专权，使得丞相等诸大臣都只能看皇帝的脸色行事。大臣只是执行皇帝个人的意志，甚至丞相也没有独自处理重要政务的权力。臣下不敢发表不同的政见，不敢直接批评皇帝的过失，各自“畏忌讳谀”，于是形成了皇帝无视自己的失误而日益骄横臣下畏于帝王的威权而谄媚取容的政治空气。

影响后世的政治制度

1、形成中华核心文化圈

秦王朝的政治制度，在许多方面表现出新鲜的气息。秦统一后，国土空前广大，据司马迁在《史记·秦始皇本纪》中记载其地东至海滨暨朝鲜，西至临洮（今甘肃岷县）及羌人居地，南至“北向户”，到了北回归线以南的地方，北则据河为界，与阴山并行东至江东。于是分天下以为三十六郡，郡置守尉、监诸官职，分别负责行政、军事、监察。

秦王朝最初设置的三十六郡，包括陇西（郡治在今甘肃临洮）、北地（郡治在今甘肃庆阳西南）、上郡（郡治在今陕西榆林南）、汉中（郡治在今陕西汉中）、蜀郡（郡治在今四川成都）、巴郡（郡治在今重庆）、邯郸（郡治在今河北邯郸）、钜鹿（郡治在今河北平乡西南）、太原（郡治在今山西太原南）、上党（郡治在今山西长子）、雁门（郡治在今山西大同西）、代郡（郡治在今河北蔚县东北）、云中（郡治在今内蒙古托克托东北）、河东（郡治在今山西夏县）、东郡（郡治在今河南濮阳南）、砀郡（郡治在今河南商丘）、河内（郡治在今河南武陟南）、三川（郡治在今河南洛阳东），颍川（郡治在今河南禹县）、南郡（郡治在今湖北江陵）、黔中（郡治在今湖南沅陵）、南阳（郡治在今河南南阳）、长沙（郡治在今湖南长沙）、九江（郡治在今安徽寿县）、泗水（郡治在今安徽淮北西）、薛郡（郡治在今山东曲阜）、东海（郡治在今山东郯城）、会稽（郡治在今浙江绍兴）、齐郡（郡治在今山东淄博）、琅邪（郡治在今山东胶南南）、广阳（郡治在今北京）、渔阳（郡治在今北京密云）、上谷（郡治在今河北怀来东南）、右北平（郡治在今河北蓟县）、辽西（郡治在今辽宁义县西）、辽东（郡治在今辽宁辽阳）。

秦朝疆域图

管辖京畿诸县的“内史”是和郡平级的行政单位，然而不在“三十六郡”之内。后来，随着疆域的扩展，又设九原（郡治在今内蒙古包头西）、南海（郡治在今广东广州）、桂林（郡治在今广西柳州西）、象郡（郡治在今广西崇左、闽中（郡治在今福建福州）五郡。于是，除了内史管理的京畿地区外，秦有四十一郡。

秦的政区范围的确定，标志着中华帝国最基本的文化圈的初步形成。后来中土文化向四方传播，都是以此作为主要基地的。

2、确立郡县制

在秦的地方行政体系中，郡的下级单位是县。少数民族地区的县级行政单位则称“道”，这是因为当时中央政府对于这些地区一般只能控制主要的交通线，并由此推行政令、集散物资的缘故。秦县的数量大约有一千左右。

郡县制度，是春秋战国时期以来逐步形成的地方行政制度。关于“县”的设置的最早的资料见于《史记·秦本纪》的记载。这就是周庄王九年（前688年）伐邦冀戎后，在所占领地区设立了最初的“县”以及周庄王十年（前687年）在杜地和郑地设置了“县”，“县”起初是列国兼并时代管理新占领区的行政区设置。顾炎武又指出，“当七国之世，而固已有郡矣。”通过战国时期的历史，可以看到，郡制，也是中原周边地区后起的强国赵、燕、楚秦初创的新的地方行政制度。

郡县制度为秦王朝继承发展，成为后来历代王朝中央政权控制地方行政的基本形式。秦王朝对于是否实行郡县制度，曾经进行过御前大辩论！

秦刚刚实现统一之初，丞相王绾曾经主张实行分封制以维护帝国的安定。王绾认为，诸侯初破，燕国、齐国、楚国旧地距关中遥远，如果不分置诸侯王的话就没有办法镇抚管理。他建议秦始皇分立诸子。

李斯

秦始皇吩咐朝廷对这一意见开展讨论，群臣大都表示赞同王绾此议。只有廷尉李斯提出了不同的政治见解。李斯说：“周文王所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”秦始皇采纳了李斯的意见。

明代思想家李贽在《史纲评要》卷四《后秦纪》中曾经称李斯倡行郡县之议是“千古创论”，又就“置郡县”之举赞誉道，李斯等人都是应运豪杰、因时大臣。假使圣人重新复生，所推行的政策也不会有所改变的。

秦王朝的统治者确定了“置郡县”的地方行政管理制度，确实是英明的政治决策。

3、皇帝称谓的创造

秦灭六国之后，秦王政以“天下大定”，而名号如果不变更，则无法标志成功，使事业传之后世，于是承袭“三皇”“五帝”传说，自称“皇帝”。据《史记·秦始皇本纪》，秦始皇宣布：“朕为始皇帝。后世以计数，二世三世至于万世，传之无穷。”秦的统治终于未能长久，但是,秦王朝的若干重要制度特别是皇帝独尊的制度，却对此后两千多年的历史演进发生了深远的影响。

4、中央官制影响后世

秦王朝建立了比较完备的中央政权组织。中央执政集团中权位仅次于皇帝的最重要的官职是所谓“三公”，就是丞相、太尉和御史大夫。

秦朝中央官制

秦国制度原本有相、相国之职，秦实现统一之后，见于记载的相应官员有丞相隗林、丞相王绾、左丞相李斯、右丞相冯去疾等。丞相是朝廷首席文官，总理全国政务。太尉原称尉、团尉是朝廷首席武官，是负责全国军事事务的最高长官。御史大夫地位略次于丞相，是负责监察的大臣，位列上卿。

“三公”之下又有“九卿”，分工管理不同的政务部门。实际上所谓“九卿”官职并不限于九。这一官僚制度体系大体为西汉王朝所继承。按照《汉书·百官公卿表上》的说法，这一级别的官职有：奉常，秦官，掌宗庙礼仪。郎中令，秦官，掌宫殿门户。卫尉，秦官，掌宫门卫屯兵。太仆，秦官，掌舆马。廷尉，秦官，掌刑辟。典客，秦官，掌诸归义蛮夷。宗正，秦官，掌亲戚。治粟内史，秦官，掌谷货。少府，秦官，掌山海池泽之税，以给供养。中尉，秦官，掌循徼京师。

略次一级的官职，又有：将作少府，秦官，掌治官室。詹事，秦官，掌皇后、太子家。将行，秦官。典属国，秦官，掌蛮夷降者。内史，周官秦因之，掌治京师。主爵都尉，秦官，掌列侯。我们看到，秦王朝的政治制度已经相当严整完备。后来有“汉承秦制”的说法，就是说秦代的这一制度为汉代统治集团大体继承沿袭。

在中国古代政治史中，秦代的官制确实有着特殊重要的意义。《汉书·百官公卿表上》说，周政衰败，官制混乱，战国并争，各有变异，秦兼天下，建皇帝之号，立百官之职。汉因循而不革。

秦以前的官制还有待进一步研究，然而一般都公认，秦立百官之职，汉代基本因循又经进一步健全之后，确实确立了中国历代王朝官制的基本格局。中国传统政治体制的基本构架，就这样初步建立起来了。